O federalismo brasileiro prevê a autonomia e a competência comum da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, que devem compartilhar da legitimidade e do processo decisório e desenvolver ações conjuntas por meio da negociação entre os níveis do governo. Essa é a característica do regime de cooperação brasileiro, definido pelo Art. 23 da Constituição Federal, devendo ser regulamentado por leis complementares que fixam normas específicas para que ele seja praticado.
O Art. 241 disciplinou os consórcios públicos e os convênios como formas de cooperação a serem levadas a cabo pelos entes federados, por meio da gestão associada. Esse artigo da Constituição Federal foi regulamentado pela Lei n. 11.107/2005 de Consórcios Públicos, que estabelece um formato padronizado de associação, definindo instrumentos de auxílio à implementação do federalismo cooperativo no território nacional.
De acordo com uma pesquisa realizada pelo IPEA, o consorciamento tem ocorrido mais frequentemente na área da saúde, mas também é perceptível o seu crescimento no setor social, no meio ambiente e no desenvolvimento urbano. Na educação, embora com um percentual ainda pequeno, esse é um instrumento tem sido cada vez mais utilizado.
A Lei de Consórcios tem possibilitado um aumento significativo das ações cooperadas, garantindo melhorias na condição de vida das populações dos municípios, por meio da oferta de serviços públicos com maior qualidade. Dentre as regiões brasileiras, os estados do sul do país são os que mais empregam esse instrumento, seguidos do norte e do sudeste.
Um exemplo desse tipo de cooperação intermunicipal, de natureza horizontal, é o COMAM – Consórcio de Municípios da Alta Mogiana. Composto por 29 municípios do estado de São Paulo. Criado em 1985, seu objetivo era o de pleitear recursos e de defender os interesses dos consorciados e de servir de elo entre os municípios e o governo federal. Além disso, o COMAM realiza encontros entre os prefeitos dos municípios consorciados e licitações conjuntas.
Outro exemplo é o CONISCA – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Circuito das Águas. Considerado referência e elogiado como modelo pelos profissionais da saúde, ele foi criado, em 2003, pelos municípios de Águas de Lindoia, Monte Alegre do Sul, Serra Negra e Socorro. Com a cooperação, eles conseguiram uma melhoria na oferta de serviços de saúde, por meio da ampliação do atendimento nas especialidades médicas e odontológicas.
Exemplos de Consórcios Intermunicipais
No caminho para qualificar e tornar mais efetiva a colaboração, os municípios precisam ficar atentos a algumas questões ao realizar consorciamentos:
(1) Definição clara das responsabilidades dos membros consorciados e das sansões para o caso de não cumprimento dos convênios de cooperação;
(2) Contemplar cláusulas nos termos de cooperação que diminuam os efeitos das variações do compromisso municipal com as mudanças de chefes do executivo;
(3) Incentivo, por parte da União, para a ampliação do uso de consórcios entre municípios de pequeno e médio porte e regiões metropolitanas, consideradas de alto impacto nacional.
O que se tem observado é que a cooperação entre governos municipais tem tido bons resultados, como maneira de superar a falta de capacidade técnica e escassez de recursos financeiros. Os acordos intermunicipais promovem ganhos crescentes em escala, ampliação de receitas e uma maior habilidade de captação de recursos.
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